关于中国经济增长的问题一直是个热门话题。最近数年，经济增速不断下滑，债务累积速度很快，房价大涨，中国经济的发展前景似乎蒙上了一层阴影。笔者认为看衰观点都有一定的道理，而且从经济史的角度来看，每一个发展中国家在迈向高收入国家的时候，都难以避免遭遇几次系统性金融危机。只要一国可以实行大体上正确的经济政策，让其经济发展潜力大部分得以发挥，那么即使在其发展的路途中遭遇些金融危机，该国经济也只会在短期承受危机的重创，长期持续发展应该是大概率的事件。

中国经济仍有巨大的潜力可挖，因为仍有大量“低垂的果实”(那些可推动经济发展且成本较低的资源，比如利用闲置土地进行生产)可摘。只要摆脱人为设置的制度性障碍，中国经济的发展潜力就会马上转化为现实。“低垂的果实”包括直接引进发达国家业已成熟的技术、关闭经济体中的低效企业等，在此笔者想集中来谈中国的城市化问题。

新增长理论

新增长理论是笔者分析城市化所用的基本理论。在亚当·斯密时代，经济学家就注意到了分工对提高生产率的作用。最近20多年来，新增长理论逐渐成形。新增长理论在学术上颇为复杂，但其背后的含义却比较简单直白。根据该理论，规模化的生产会提高生产率，从而增加产出。这种效率的提高一方面来自企业内部，比如说当企业规模扩大四倍时，其经营成本可能仅扩大两倍，这就等于说企业的生产率得到了提高。但在新增长理论中，企业内部效率的提高不是主要内容，来自企业外部的生产率提高才是重点关注的部分。

具体来说，该学说认为经济发展来源于技术创新，技术创新来源于技术创新体系。对某一特定区域来说，同一产业内的不同公司集聚在一起，这既可以产生更细的分工，提高效率，也有利于知识积累和知识外溢，从而推动技术进步。知识外溢是什么意思呢?简单说，企业需要各种知识来提高生产率，但有些知识是被一些企业垄断的，比如专利权就是给企业一种排他性的生产权利，也有很多知识不具有排他性。当这些没有排他性的知识在产业集群中积累和传播时，集群的整体创新能力会上升，技术进步的步伐会加快，从而带来整体生产率的提高。这方面最典型的例子就是美国的硅谷，假如硅谷没有众多的科技公司，没有形成产业集群，那么科技人才就业的机会就会减少，人与人交流的机会也会减少，知识的产生和传播必然会大打折扣，这对技术进步和经济增长是不利的。

另外，在产业集群中，产业链可以拉得更长，分工程度可以提得更高，每一个企业可以更加专注于产业链中某一部分的生产。更细的分工会提高企业对细分领域的研发和生产，从而提高生产率。这方面典型的例子就是浙江的产业集群。

现代经济是知识经济，知识的积累和外溢可以有效地提高产业集群的创新能力，而更细的分工则可以产生更为专业的生产知识。两者互相促进，共同提高生产率。更重要的是，增加资本品投资刺激经济发展的方法，例如修桥修路，存在边际效应递减的问题。而知识和分工所带来的经济增长不存在这个问题，因为这种增长是通过创新和更细的分工来提升效率，无需大规模的外部投资，所以其具有可持续性。从长期经济增长的角度来看，无论哪个经济体想成为高收入经济体，都必须走这条路。

既然经济的持续良性增长需要知识的积累与外溢，需要分工的深化，那么什么地方有这样的条件呢?或者换句话说，哪里比较容易产生企业集群?笔者认为，要产生企业集群就需要较大的市场规模、众多的企业和劳动力密集分布于某一区域。从这个角度来说，除了硅谷和温州这样的特殊产业聚集地外，城市尤其是大城市，是最容易产生企业集群的地方。

这其中的原因很简单，大城市有更大的规模，容易产生更高的集聚效应。企业多，劳动力多，可以降低交易成本，促进知识的积累和传播，同时也能提高生产的专业化程度。和硅谷相似，中关村的例子很清楚地表明，大量的创新企业聚集，大量的科技人才汇聚，在经济增长上取得了巨大的成果。从这个角度说，中关村的例子较好表达了新增长理论的观点。

错误的城市管理政策

然而遗憾的是，我们的城市规划者并没有理解城市发展的规律，相反，我们在城市化方面的一些政策与此是背道而驰的，这一点在大城市的人口政策上表现得尤为突出。

京沪是中国最大的城市，也是经济最有活力的地方，但两个城市都在控人。这样的政策不但在学理上讲不通，在实践中也屡屡碰壁。笔者认为这些控人政策失败是件好事，成功相反是坏事，因为从权利的角度来说，自由迁徙是人权的一部分，需要保障;从效率的角度来说，只要有科学的规划，大城市的人越多，经济会越发达;从和谐社会的角度来说，现在的控人政策在一定程度上导致了大量的社会弊病，例如几千万的留守儿童，这不但有损公平，也不人道。

目前京沪等地实行控人政策的理由一般是资源承载力有限、大城市病等，但细究起来，这些问题都不是控人的理由。根据复旦大学人口研究所所长王桂新教授提供的资料，东京都市圈人口密度为北京市人口密度的2.5倍。王教授认为将东京都的数据与北京相比结论不辩自明，中国的大城市病有极为复杂而深刻的原因，在一定意义上外来人口只是被作为产生大城市病的“替罪羊”而已。

有趣的是，王教授还提供了另一份关于东京都的资料。日本人口2008年达到了峰值，自此整体人口减少，东京都的人口却反向发展继续增加。这就是市场的力量。大城市有更高的生产率，更高的收入，更好的公共服务。水往低处流，人往高处走，大城市吸引力强是很正常的，中外皆然。

实际上，现在中国控制大都市发展的弯路别的国家也曾走过，比如根据2014年世界银行和国务院发展研究中心公布的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》(下称世行报告)报告显示，目前韩国首尔人口超过1000万，在占全国面积1%的土地上生产着全国25%的GDP。首尔大都市区包括29个市(含首尔和仁川)和4个县，其面积占全国面积的12%，生活着全国一半的人口，生产全国一半的GDP。但在过去的70年中，围绕着如何管理首尔大都市区曾有过很多争议，而且政府也采取了众多的措施去限制这一区域的发展，例如限制工业用地，限制某些地区的开发，超过100万平方米的土地开发项目需经中央政府审批等。同时政府还对全国各地其他14个城市的开发予以扶持。

但这些控制措施最后都失败了。投资商和市场绕开政府的管制，推出了一轮轮的新项目，包括住宅小区、高速公路和机场等。同时，这些管制措施还损害了效率，大区内有20万家工厂没有登记，助长了不受管理的城市发展，城市增长呈现碎片化格局，加剧了拥堵和环境退化。

最终，韩国政府放松了管制，开始利用市场工具调控城市管理，这加快了首尔成为全球城市的步伐。

改革城市管理政策

目前的城市管理政策不但有损公平，也不利于效率的提升，显然需要改变。笔者认为可从以下三点着手：

第一，逐步废除户籍制度，让劳动力在全国范围内自由流动。经济增长是由不同要素相互作用构成的，例如资本、技术和劳动力。目前商品和服务已能在全国范围内流通，资本和技术流动的障碍也比较小，但劳动力的流动依然面临很大的障碍。劳动力的自由流动将有利于资源的最佳配置，从而提高生产率，但目前这种自由流动尚无法实现，造成这种现象最重要的因素就是户籍制度。户籍制度本来是封建社会时代下控制人口流动的行政性手段，现在户籍制度本身已经不重要，重要的是公共服务在同一地区不同户籍人群间的分配。也就是说，即使现在取消户籍制度，但如果原非户籍常住人口依然无法享受当地的公共服务，那么这种户籍制度改革是无效的，因此如何让公共服务全覆盖，让常住人口享受与本地市民同等的公共服务，这才是问题的要害。至于解决办法，笔者会在后文论述。

第二，改革目前的土地制度。笔者认为目前的土地制度从两方面损害了中国的城市化进程。首先，地方政府垄断了土地的供应，土地财政和土地金融使地方政府从土地中获得了大量的资金。对地方政府来说，其既是土地市场的管理者，又是经营者，从土地中获得尽可能多的收益是地方政府在土地运作中的第一要义。抬高地价可以用减少土地供应的方式来实现，因此各地政府频繁使用减少土地供应的政策。高昂的地价推升了房价，这升高了企业经营的成本，而且也提高了农民在城市安居的成本，阻碍了城市化的进程。

其次，18亿亩红线政策需要调整。18亿亩红线的含义是全国耕地必须维持在18亿亩以上，中央政府在执行这个政策时是将总额度分散开来，让各地都承担一部分，包括大城市，结果这导致一些大城市保留了大量的耕地。根据2016年6月国土资源部颁布的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》，到2020年，北京、上海和天津的耕地保有量目标分别为166万亩、282万亩和501万亩。与此同时，三地的建设用地总规模分别为558万亩、480万亩和661万亩。假如用耕地保有量去除以建设用地总规模，那么三地的数据分别是30%、59%和78%。大城市的土地寸土寸金，其产出远高于农业土地，但我们依然在大城市保有了大量的耕地，这从经济上来说是非常低效的做法。

其实，中央完全可以通过对18亿亩红线政策的微调来解决问题。比如让大城市的耕地更多转为建设用地，降低房价，让更多的农民转化为市民，这样农村将节省出大量的宅基地。除了宅基地，农村还有很多其他的闲置土地，例如过去给乡镇企业但现在已废止的土地，假如将这些土地复耕为农田，那么城市保留耕地的必要性会大大下降。

这样一来，18亿亩红线的政策目标未变，农民转化为市民的成本降低，城市化获得了进一步的发展，经济效率自然会提高。根据前文所述的世行报告估计，中国城市的规模每扩大一倍，其生产率将提高10%，而且在中国城市化的过程中，劳动力从第一产业向第二、三产业的转移对GDP增长的贡献率接近20%。

中央政府实施18亿亩红线政策的出发点是保证粮食安全，但保证粮食安全有很多方法，保障耕地面积是一个方法，提高单位面积上的产出也是一个办法。根据世行报告，越南1993年通过法律承认了土地的继承、转让、出售、租赁和抵押权，并将土地使用权的期限从20年延长至50年。改革后的5年里，土地租赁市场参与率翻了两番，土地交易量增加了7倍。农业生产率显著提高，使越南从水稻净进口国成为世界第二大水稻出口国。

同样的情况也出现在美国。1900年以来美国的农场数量减少了63%，但单个农场的平均面积提高了67%。在转型最迅速的时期，农业生产率的增长甚至超过了制造业。

要提高单位面积农地上的产出，就需要扩大土地经营规模，同时增加对农业的研发投入。但目前中国农地的产权保护制度仍然残缺，土地没有办法彻底流转起来。没有强有力的产权保护，农业的规模化经营和研发投入就会受到阻碍，因此这方面的制度改革将会显著影响农业产出。

实际上，即使在目前这种残缺的产权保护下，中国农业的生产率仍获得了大幅提升。根据世行报告，2004年至2011年，中国主要粮食作物的全要素生产率年均增长2%，主要蔬菜作物的全要素生产率年均增长3%。我们可以想象，假如农业领域可以进一步改革，那么中国的粮食安全问题将获得更好的保障。

第三，将地方政府的行为目标从提高GDP改为提供公共服务。目前，由于GDP是考核地方官员的主要指标，因此各地政府都在想尽办法加快经济增速，其行为很像一个“商业公司”。在GDP目标的引导下，地方政府热衷于招商引资，热衷于从土地中获得更多的收入，热衷于基础设施建设，但对提供公共服务却兴趣寥寥。

对地方政府来说，公共服务虽然有利于本地居民，但这却会增加政府的支出，减少其可以投入经济建设的资金，而这对提高GDP增速是不利的，因此大城市控人的政策一方面是出于治理大城市病的考虑，另一方面估计也是想尽量减少所需提供的公共服务。从这个意义上说，大城市希望强化而非逐渐废除户籍制度也就比较容易理解了。反过来说，假如将地方政府的行为目标从提高GDP转为提供公共服务，那么户籍制度即使暂时不会解决，其作用也会被弱化。这就是笔者之前所说，废除户籍制度的本质是让外来人口享受到与本地居民同样的公共服务，而要实现这一点就需要改变对地方政府的激励机制。

应该如何将地方政府的行为目标引导到提供公共服务呢?笔者认为需从三方面下手，一是逐渐取消按GDP考核地方官员的标准，让地方政府不再参与具体经济活动，仅仅负责制定规则和监管，例如逐步取消地方政府对土地的垄断，将土地的权利还给农民和农村集体单位，让市场来决定土地的价格，地方政府不要扮演一个裁判的角色，去做一些监管的工作，比如说保护产权、维护公平交易等。实际上，将土地还给农民和集体不但是众多学者的建议，也是中央对土地市场改革的态度。例如2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确表示，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

二是开征房产税。地方政府退出具体经营活动后收入会减少，因此需要新的收入来满足提供公共服务的开销。房产税是对资产的直接征税，有产者肯定不会喜欢，但从另外一个角度来说，房产税可以看作是购买公共服务的交费。房产税对地方政府来说是一个稳定的税源，而且征税对象也是公共服务的受益者。这样的话公众也不会过于排斥交税，但由于是直接交税给地方政府，因此公众会对地方政府提出更多要求，比如增加透明度、向纳税人说明税款的具体投向等。

征收房产税有两个目标，一是让它成为政府提供地方公共服务主要税源，二是对资产的征税。房产税会提升地方政府提供公共服务的积极性，因为其在辖区内提供的公共服务越好，本地区流入的人口就越多，从而带动房价上涨。在这样一种激励机制下，地方政府不再将人视作负担，而会将其视为财富。

对资产征税有两个好处，一是促进了公平，二是鼓励房产所有者更好地利用手中的房产，比如将房屋出租，这会提高存量住房的使用效率，促进民众的福利。

三是取消对居民自由流动的限制，促使地方政府为争夺居民而互相竞争。上文已经述及，开征房产税有利于转变地方政府的激励机制，推动其提供公共服务的积极性，但除了这一点外，民众还有一个促使地方政府提供公共服务的办法，就是“用脚投票”。

对地方政府来说，更多的居民意味着更多的收入和更大的权力，因此各地政府都会想办法去争取居民的迁入，而吸引居民最好的办法就是提供性价比更好的公共服务。对居民来说，某地公共服务的性价比越好，其迁入的意愿就会越强，某地公共服务的性价比越差，其迁出的意愿就越强。对居民来说，他们用自由流动的办法来表达自己对地方政府公共服务性价比的评价，因此我们说居民是在“用脚投票”。当然，这种“用脚投票”是有前提条件的，就是不能有限制居民自由迁徙的政策，比如户籍制度。

总之，中国需要在政府权力、财税和户籍等相关政策上提出一个一揽子解决方案，真正将地方政府从一个“商业公司”转变为公共服务的“供应商”。在这个过程中，我们需打破对居民流动的阻碍，消除对外地人的歧视，为所有人塑造一个公平的生活环境。最终，就像国务院总理李克强说的那样，推行一个以人为核心的城镇化。假如能实行这些措施，那么中国经济一定会向前迈进一大步。

(李伟 长江商学院经济学教授、案例研究中心主任)